Er Nasjonal transport­plan en god plan?

Nasjonal Transportplan skal i prinsippet omfatte alt: 

Ny E18 vest for Oslo til 60 milliarder kroner, en rekordlang undersjøisk tunnel i E39 Rogfast, økt sykkelandel i byene, færre svinger og bredere vei på riksvei 41 mellom Treungen og Vrådal, del­elektrifisering av Meråkerbanen, flytting av Bodø lufthavn og nye havnefasiliteter i Longyearbyen, for å nevne en brøkdel. 

I tillegg skal pengene i planen fylle opp et stadig større sluk av forsømt vedlike­hold, senest anslått til å være 170 milliarder kroner dypt. 

Men det går alltid en vei til ingenting, for alle prosjekter i NTP skal endelig besluttes i Stortinget – og deretter kanskje realiseres. 

Da nasjonalforsamlingen debatterte forrige NTP en junidag i 2021, tok Ap-nestor Martin Kolberg ordet én gang under den åtte og en halv timer lange debatten. Han ba en politisk bønn for et lokalt veiprosjekt i Lier, før han rundet av med en refleksjon: 

– Det er en usynlig hånd som fører til at mange høytidelige vedtak innenfor samferdsel blir veldig forsinket eller ikke realisert. Det er rart.

Vent til våren

Nasjonal Transportplan er i utgangs­punktet en plan for hvordan våre transport- og samferdsels­prosjekter skal prioriteres. Den neste planen – for 2025 til 2036 – skal behandles i Stortinget til våren. 

Planen Stortinget vedtok i 2021 på 1205 milliarder for 2022–2033 er mer enn sju ganger så stor som den første planen fra 2001 – og på et par hundre milliarder mer enn staten venter å tjene på olje og gass bare i 2023. 

Transportplanen oppdateres for en ny 12-årsperiode hvert fjerde år, og de fem NTP-ene som Stortinget har vedtatt siden 2001, har – i gjennomsnitt – hatt en vekst fra den foregående på over 50 prosent. 

Økt pengebruk har gitt den overordnede samferdselsplanen alle slags karakteristikker: 

• En samferdselspolitisk fornøyelsespark. 
• Et svik. 
• En russefest. 
• Et luftslott. 
• Lite ambisiøs. En hjemme-alene-fest.

Glede og prøvelse

Ikke desto mindre: 

– Vårherre hadde på den tredje dagen stor tiltru til framtidige norske ingeniørar og entreprenørar da han skilde ut tørt land på jorda. Eg trur at å leggje fram Nasjonal transportplan er den største gleda ein samferdsels­minister kan ha, men òg den største prøvinga. Ikkje alle ønske er innfridde, nokon vil prioritere annleis, og me har ikkje ein utømmeleg pengebinge, sa Knut Arild Hareide da «hans» NTP ble stortingsbehandlet i juni 2021. 

Og han sa mer. 

Om planen på 929 milliarder for 2018- 2029 som for­gjengeren Ketil Solvik-Olsen hadde banket gjennom under samme statsminister fire år før: «Planen ble urealistisk.» 

Nøyaktig samme attest har for lengst kommet fra dagens samferdsels­minister Jon-Ivar Nygård om Hareides gledesbudskap: «Ikke realistisk». 

Hva er problemet?

– At man ikke har bestemt seg for hva planen skal være: En handlingsplan med detaljert prioritering av prosjektene, eller en strategiplan på et overordnet nivå, sier Geir Arne Servan, leder for politikk og kommunikasjon i NAF.

– Nå er det begge deler.

Fem søyler

Det overordnede målet for transportsektoren er «et effektivt, miljøvennlig og trygt transportsystem i 2050», tuftet på fem langsiktige, likestilte delmål som skal gi:

• Mer for pengene.
• Effektiv bruk av ny teknologi.
• Bidra til oppfyllelse av Norges klima- og miljømål.
• Nullvisjon for drepte og hardt skadde.
• Enklere reisehverdag og økt konkurranseevne for næringslivet.

Tiltakene for å nå disse målene er snurpet sammen i NTP og fordelt på to plan-perioder på seks år hver, der prosjektene i den første perioden oftest blir gjennomført. 

– Har du fått prosjektet ditt inn i den andre seksårs­perioden, begynner straks en kamp for å få det inn i den første der sjansen for realisering er mye større. Planen er en haug prosjekter som Stortinget kan kaste rundt og endre når de vedtas enkeltvis. Med det følger markeringspolitikk, overbudspolitikk og partipolitikk – og det forsterker hele inntrykket av hestehandel, sier Geir Arne Servan.

– For du sitter egentlig igjen med en plan som både er en strategiplan og en handlingsplan på et detaljert nivå, som er utdatert i det den vedtas av Stortinget, og som mangler en helhet fordi den preges av konkurranse mellom alt som er spilt inn.

Delvis enig

Bjørne Grimsrud er direktør for Transport­økonomisk Institutt, en stilling han kom til etter fire år i toppledelsen av Statens vegvesen. Han har vært knallhard i karakteristikkene av NTP, og senest under Arendalsuka i august var han bare «delvis enig» da samferdselsminister Nygård kalte dagens NTP en urealistisk plan:

– Den er urealistisk. Men det er ikke en plan.

Det er et drøyt år siden Grimsrud høstet overskrifter da han spurte hvordan vi har havnet i en situasjon der de ulike offentlige samferdselsetatene kjøper avisannonser for å fremme sine synspunkter overfor egen statsråd.

– Jeg fikk veldig mange gode tilbakemeldinger fra folk innenfor systemet etter det foredraget. 

– Men tenkte du selv at dette systemet var rart, da du satt i toppledelsen i Vegvesenet?

– Ja, det gjorde jeg. Jeg tenkte det var veldig rart; å bli innkalt til politisk ledelse i departementet for å diskutere siste fergeavgang på et eller annet fergested som eneste punkt på møtets agenda.

Krevende kutt

Grimsrud mener NTP trenger en helt grunnleggende endring: utslippsreduksjoner må settes som en ramme, og tiltakene vi velger må hjelpe oss til målene innenfor denne rammen.

Transportsektoren står for en tredjedel av Norges direkte klimautslipp og må bidra tungt hvis utslippene skal ned 55 prosent fra 1990-nivået innen 2030 – slik regjeringen har som mål.

– Hvorfor vil det hjelpe oss mot 2030-målet å definere klima som en ramme?

– Det vil endre hva vi legger til grunn når vi skal beregne samfunns­økonomisk lønnsomhet. Nå gjøres det ved framskrivninger med dagens politikk som utgangspunkt, selv om den legger til grunn en del ting som verken er realistisk eller ønskelig – som at elbilister alltid skal få lavere bompengekostnader eller at det blir en vekst i biltrafikken mot 2030 på 15 prosent, sier Grimsrud.

– Det er veldig krevende å kutte utslippene til 55 prosent før 2030, det er det ingen som er i tvil om. Da kan vi ikke planlegge for en utvikling vi ikke ønsker, vi må planlegge for hvordan vi faktisk kan nå målene som er satt. Både økonomi og klima må settes som en ramme – ikke et mål, understreker Grimsrud.

TØI har i samarbeid med Statens vegvesen gjort beregninger av fremtidig transportomfang og CO₂-utslipp i to «klimabaner», som er konstruerte scenarier der en når klimamålene.

– Noen svært viktige virkemidler for å nå målene er blant annet etablering av ladeinfrastruktur for tungtransport og bruk av prismekanismer, som bompenger og dyrere fossilt drivstoff.

Farvel, Hordfast

– Hva vil det innebære?

– Det viktigste er at prosjekter som er avhengig av stor vekst i biltrafikk for å bli lønnsomme forsvinner ut av listen. Et eksempel på et slikt prosjekt kan være Hordfast (en planlagt ferjefri forbindelse på E39 mellom Stord og Os i Vestland, red. anm.). Med de forutsetninger transport- etatene selv legger til grunn blir dette ikke et lønnsomt prosjekt, og det overrasker egentlig ingen, fordi prosjekter som Hordfast er avhengig av at du ikke når klimamålene for at det skal bli lønnsomt.

«Samfunnsøkonomisk lønnsomhet» har en lang tradisjon når det kommer til prioriteringer i norsk samferdsel. Om ikke vi har verdens beste veier, så har vi ganske god selvtillit når det kommer til å beregne hva de koster.

I disse regnestykkene handler det om «prissatte» og «ikke-prissatte» konsekvenser. Den første kategorien omfatter blant annet investeringer, kostnader til drift og vedlikehold, støy, ulykker og ikke minst tid. NAFs nyeste beregninger anslår at køene rundt fem av de største byene koster over seks milliarder i året i tapt arbeidstid, bare for bilistene.

Blant de ikke-prissatte konsekvensene har vi naturmangfold, nærmiljø og friluftsliv, kulturmiljø og naturressurser.

– På disse områdene er det også behov for mer kunnskap, et naturregnskap, som får helt nødvendig plass i utrednings- og konsekvensarbeidet, mener Grimsrud.

Mange mener mye om beregnings­metodene, ikke minst at bilisters tidsgevinst tillegges uforholdsmessig stor vekt. Det er altså verdien av høy trafikk som gjør for eksempel Hordfast og mange andre veiprosjekter «samfunns­økonomisk lønnsomme». Men flere prosjekter, mener Grimsrud, scorer ikke på noen av målene de skal innfri:

– Mange av disse ambisiøse, store prosjektene kan man bare legge bort. Et annet eksempel er de mange forslagene om å grave ned veiene i byområder, som for eksempel E18 under Sandvika. Å grave ned E18 under Sandvika har ingen transporteffekt. Det oppfyller ingen av de fem målene; det har ikke noen virkning på noen transportmål, det øker ikke fremkommeligheten, det øker ikke trafikksikkerheten, det øker ikke klimamålet, det er ikke value for money. Skal vi planlegge for å nå transport­målene, er det lite plass til slike prosjekter

Opp 130 prosent

I 2013 var samferdselsbudsjettet på 35,7 milliarder kroner, i statsbudsjettet for 2023 var summen vokst til over 82 milliarder – en oppgang på nær 130 prosent i en periode hvor den generelle prisstigningen har vært på 36 prosent.

For storbyene er betydelige deler av samferdselspengene knyttet til byvekst- avtaler, der statlig støtte bare utløses hvis trafikkveksten kommer gjennom økt kollektivtransport, sykkel eller gange. Samtidig er det bompenger som skal sikre betydelige deler av de midlene som vi faktisk bruker på å bygge veier (29 prosent av riksveimidlene i inneværende NTP).

– Vi finansierer prosjekter ved hjelp av bompenger, mens målet er å få ned trafikken. Hvordan løser man det på sikt? Det må jo på et eller annet tidspunkt bli en stor utfordring, sier Geir Arne Servan i NAF.

Eller hva hvis alle faktisk kjøper elbil – som i dagens avgifts­system bringer adskillig færre kroner inn til statskassa enn bensin- og diesel­bilene?

– Den forrige nasjonale transport­planen hadde både vekst i utgiftene og reduksjon i avgifts­inntektene, slik at nettoutgiftene for staten økte til 80 milliarder i året i løpet av perioden – samtidig som den samme regjeringen sa at de ikke hadde mer penger! Det resulterte i en plan som ikke kan brukes, i hvert fall ikke om vi ønsker å nå klimamålene, sier Bjørne Grimsrud i TØI.

Gamle sanger om igjen

Samferdselsminister Jon-Ivar Nygård fra Arbeiderpartiet kaller NTP for et «svært viktig styringsdokument», og sier det er regjeringens ansvar å sikre en helhet hvor NTP blir «et praktisk prioriterings­dokument».

– Det blir en ny tilnærming til hvordan vi skal strekke opp målene, sier han om konsekvensene av krig, pandemiettervirkninger og svekket økonomisk handlingsrom.

Hva det betyr i praksis, får vi vite til våren når planen skal legges frem. Men noen premisser er allerede lagt:

– Det kommer i større grad til å handle om veivalg. Noen store prosjekter går usikre tider i møte. Vi skal ta bedre vare på det vi har og bygge nytt når vi må, sier Nygård.

Nye toner?

Ikke helt. Samme Nygård fylte dagene med grunnfag­studier i sosialøkonomi på Blindern da Sissel Rønbeck våren 1997 på vegne av Jagland-regjeringen la frem «Norsk veg- og vegtrafikkplan 1998- 2007»:

«Økt trafikk, miljøproblemer, trafikk­sikkerhet og regional utvikling stiller klare krav til veg- og vegtrafikk­politikken i årene framover. Regjeringen ønsker derfor å vri noe av innsatsen fra investeringer til vedlikehold av veg­nettet.» 

Seks nasjonale transportplaner senere har vedlikeholdsetterslepet aldri vært større.

It’s the prismekanisme, stupid

De mange samferdselsetatene har allerede arbeidet i flere år med innspill til Nygårds NTP, men Bjørne Grimsrud er usikker på om de har stilt seg det han mener er et helt grunnleggende spørsmål:

Hvordan kan vi få økt mobilitet uten at vi samtidig får økt trafikk?

– Hva er svaret?

– Å bruke tradisjonelle prismekanismer for å utnytte den eksisterende infrastrukturen bedre, for å utnytte kapasiteten i kollektivtrafikken og på de eksisterende veiene bedre.

Grimsrud mener samferdselsministeren ikke trenger å se lengre enn til flyselskapene for å finne aktører som bruker prismekanismene så godt som noen:

– Egentlig er det mye mer krevende for luftfart, men kapasitetsutnyttelse og dynamisk prising, det kan de!

I 2022 kom det over 150 000 nye elbiler på veien i Norge. Den utviklingen alene, tar ikke Norge til klimamålet.

– Hvis du erstatter én bensinbil med to elbiler, så er klimagevinsten null, fordi elbilene tar også plass, de har klimaeffekt i produksjon, de tar del i veisektoren som står for nedbygging av arealer, og elektrisiteten er ikke 100 prosent ren heller. Klimamålet krever at vi reduserer behovet for transport. Som et eget klimatiltak mot 2030 må trafikkøkningen bremses. Veiprising eller fleksible kollektivtakster er eksempler på prismekanismer som vil utvide dagens kapasitet. Nå gir vi rabatter på kollektivtrafikken i rushtiden, som er den aller dyreste kapasiteten, i stedet for å få flere til å reise utenom rushtiden når kapasiteten er stor.